* 인터뷰를 인용보도할 때는
프로그램명 'CBS라디오 <김현정의 뉴스쇼>'를
정확히 밝혀주시기 바랍니다. 저작권은 CBS에 있습니다.
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<손수호 변호사 - 합법>
- 헌법 23조, 공공필요로 재산권 침해 可
- 헌법 76조, 비상시국엔 긴급재정명령 可
- 공단 남북합의서, 법률의무 아닌 정치합의
- 공단 중단 조치, 고도의 정치적 판단 범위
- 국가 위법 없어.. 배상 아닌 보상 지원으로

<노영희 변호사 - 위법>
- 헌법 23조, 법률 절차 따라야 한다고 명시
- 헌법 76조, 비상시국에도 국회 열렸으면 사전 보고토록
- 공단 남북합의서, 기업엔 법적 신뢰의 근거
- 고도의 정치적 판단이면 그냥 받아들여야?
- 국가 위법성 커.. 보상 지원 아닌 배상해야

■ 방송 : CBS 라디오 <김현정의 뉴스쇼> FM 98.1 (07:30~09:00)
■ 진행 : 김현정 앵커
■ 대담 : 노영희(변호사), 손수호(변호사)

논란이 되고 있는 이슈나 인물을 저희가 스튜디오 재판정에 올려놓으면 우리 청취자들께서 양측 변론 들이시면서 배심원자격으로 판결을 내려주시는 건데요. 오늘도 변론대결 펼쳐줄 두 분의 변호인 나오셨습니다. 먼저 노영희 변호사님 어서 오세요.

◆ 노영희> 안녕하십니까?

◇ 김현정> 손수호 변호사님도 반갑습니다.

◆ 손수호> 네, 안녕하십니까?

◇ 김현정> 재판정 주제로 가겠습니다. 오늘 사안이 좀 큽니다. 오늘 재판에 올릴 사건은 ‘정부의 개성공단 중단 조치, 합법이냐 위법이냐’ 바로 이겁니다. 우리 정부가 천안함 사태, 5.24조치로 신규투자를 금한 적은 있었습니다. 하지만 이렇게 공단 가동 자체를 직접적으로 전면적으로 중단한 건 이번이 처음이죠. 그래서 입주기업들이 지금 갑작스러운 폐쇄조치가 정말 불가피한 일이었냐는 불만을 제기하고 있습니다. ‘여기에 대해서 국가적인 배상을 해야 된다, 분명 위법한 것이다’라고 주장을 하고 있는데요.

정말 정부 조치에 위법성이 있고 책임이 있다면 국가 배상이 당연한 거고요. 그렇지 않다면 배상까지 갈 이유는 없는 상황이죠. 그래서 오늘 따져봐야겠습니다. 개성공단 중단조치가 법적으로는 어떠한가? 우선 두 분은 어떻게 생각하고 계신지 짧게 답변주세요. 노 변호사님.

◆ 노영희> 저는 이번 대통령님의 조치에 위법성이 강하다라는 입장입니다.

◇ 김현정> 손 변호사님은요?

◆ 손수호> 정치적인 판단을 떠나서 적어도 법적으로 볼 때 위법성이 있다고 보기는 어렵다라는 입장입니다.

◇ 김현정> 두 변호사의 의견이 이렇게 엇갈리네요. 우선 노 변호사님, 어떤 부분에 있어서 중단이 위법하다고 보십니까?

◆ 노영희> 기본적으로 우리 헌법에서 23조에 ‘공공필요에 의해서라면 국민의 재산권을 침해할 수 있다’라는 조항이 있기는 합니다.

◇ 김현정> 공공 필요가 있다면 침해해도 된다?

◆ 노영희> 네. 그런데 원칙적으로 국가는 국민의 재산권을 지켜줘야만 하는 것이 기본이지만 공공필요에 의해서라면 침해할 수도 있고 그런 경우에는 절차를 통해서 제한하도록 돼 있는데요. 또 76조에 보면 비상시국이라면 먼저 긴급재정명령을 발동한 다음에 사후에라도 국회 승인을 받도록 하는 절차가 명기가 되어 있거든요. 그런데 이번에 대통령님께서 하신 그런 조치는 헌법적인 그런 모든 절차를 위반한 것은 물론이고 남북교류협력에 관한 법률이라는 게 있습니다.

이 법률 17조에 보면 개성공단 관련해서 통일부 장관이 관계행정기관의 장과 협의해서 6개월 이내의 기간을 정해서 협력사업의 정지를 명하거나 승인을 취소할 수 있게끔 되어 있는 것이고요. 만약에 그렇게 하려면 청문회를 실시해야 되는 것이거든요. 그런데 이번에는 그런 절차가 전혀 없었고 또 만약에 대통령의 통치행위 내지는 긴급한 명령이나 긴급 조치였다고 판단하려고 하더라도 국회에 대해서 보고를 해야 됩니다. 하지만 국회가 열려 있었음에도 불구하고 대통령이 그냥 성명서를 통해서 모든 조치가 이루어진 거 아닙니까? 기본적으로 절차적으로 하나도 맞지 않는다는 거죠.

◇ 김현정> ‘이 법이든 저 법이든 다 갖다 대입해 봐도 맞지 않는다, 절차가 다 무시됐다’는 말씀이네요. 하나하나 보죠. 먼저 헌법 23조, ‘공공필요에 의해서는 재산권을 침해해도 된다’라는 이 조항, 공공필요 부분에서 노 변호사님은 아니다라는 입장이신데요. 손 변호사님, 어떻게 생각하세요?

◆ 손수호> 공공필요라는 것에 포함될 수 있는 것은 굉장히 많이 있습니다. 그런데 그중에서도 가장 중요한 것이 바로 국가안보가 될 수 있겠죠. 국가안보가 위협받고 무너진다면 다른 것도 당연히 보장받지 못하게 되기 때문입니다. 그런 측면에서 본다면 국가의 안위 또한 국가의 안전보장을 위해서 이번 조치를 했다는 것은 결국 공공필요에 충분히 포함되는 것이 아닌가라고 볼 수 있겠죠.

◇ 김현정> 이대로 그냥 뒀으면 안보에 치명적이었을 것이라고 보는 거예요? 손 변호사님?

◆ 손수호> 일단 정치적인 부분을 떠나서 법적으로 보자면 일단 공공필요에는 속한다. 적어도 여기에서 벗어난다고 보기는 어렵지 않겠느냐는 겁니다.

◇ 김현정> 노 변호사님 지금 웃고 계세요, 살짝.

◆ 노영희> 여당의 논리를 그대로 얘기한 것 같아서. (웃음)

◇ 김현정> 정치적인 건 배제하고 얘기한다고 말씀하셨어요.

◆ 노영희> 기본적으로 형법 23조에 의하면 수용 제한 보상은 모두 법률로 정해서 공공필요에 의하더라도 하게끔 되어 있는데요. 사실 이번에 로켓 실험한 것이 기존에도 여러 번 있어왔던 것이고 한국을 직접적으로 겨냥한 것도 사실 아니었지 않습니까?

◇ 김현정> 우리를 겨냥해서 쏜 건 아니었다?

◆ 노영희> 잠정중단도 아니고, 이것이 과연 정말로 완전한 조치를 취할만한, 즉 피해를 최소화하고 최후 수단적인 조치였느냐는 겁니다. ‘불가피한 것이었는가?’라는 측면에서 보면 기본적으로 안 맞는다는 거죠.

◇ 김현정> ‘우리를 겨냥해서 쏜 것도 아닌데 정말 중단해버리고 개인의 재산권을 하루 아침에 침해할 만큼의 사안이었는가?’라는 말씀인데요. 손 변호사님?

◆ 손수호> 보는 각도에 따라 다를 수 있을 것 같습니다. 그런데 일단 지금 ‘누가 옳으냐?’ 또는 ‘과연 이게 필요한 조치였냐?’ 여부와 관계가 적은 것이요. 지금 문제는 손해배상이거든요. 과연 ‘정부가 혹은 국가가 손해배상을 해당기업에게 해 줘야 되느냐? 할 필요 없느냐?’ 그걸 따지는 건데요.

그러기 위해서는 국가배상법을 봐야 합니다. 왜냐하면 ‘국가는 공무원이 직무를 집행함에 있어서 고위 또는 과실로 법령을 위반해서 손해를 입혔으면 그 손해를 배상한다’라는 규정이 있을 뿐인데요. 그렇다면 과연 누가 어떤 공무원이 법령, 어떤 법령을 위반해서 손해를 줬느냐를 봐야 됩니다. 여기에서 저는 약간 논리가 궁색하지 않을까 생각이 되고요. 또한 설령 어떠한 법령을 위반하였다고 하더라도 ‘그 위반 자체가 전체적인 법의 테두리에서 볼 때 위법하냐?’ 그건 또 다른 문제입니다. 필요한 조치를 했다라고 한다면 적어도 국가배상법에서 정한 배상조건은 요건은 충족하지 못한 것이 아닌가? 이렇게 봅니다.

◇ 김현정> 그렇게 보세요. 그러면 공공필요부분 얘기를 먼저 했는데요. 헌법23조요. ‘공공필요가 맞았다, 공공필요다’라고 친 다음에 생각을 해 보죠. 헌법 23조에 의하면 수용 제한 보상 이런 거를 법률로 정하게 돼 있는데 이번에는 그런 법률 하나도 없이 갔다라는 건데요. 손 변호사님, 이거에 대해서 답변 주세요.

◆ 손수호> 사실은 이것은 오히려 ‘배상이나 보상이 필요 없다’라는 입장에서 나온 말 같아요. 왜냐하면 공공필요에 해당된다 하더라도 결국은 그러한 제한을 하기 위해서는 법률로써 보상 등등을 규정해야만 보상이 이루어진다는 거거든요. 따라서 ‘보상 규정이 법률로써 만들어져 있지 않다면 보상을 하지 않아도 된다’라는 정부측 입장에 오히려 그 논거가 뒷받침할 수 있을 것 같습니다.

왜냐하면 국민의 어떤 재산권이 침해되는 경우는 굉장히 많이 있습니다. 하지만 모든 경우에 국가가 법률에 의해서 보상을 해야 될 의무가 생기는 건 아니에요. 따라서 국가가 보상을 해 주는 경우를 법률로써 만들어줍니다. 법률에서 보상해라라고 한다면 보상을 하는 거거든요. 그런데 이번 경우에는 설령 국민의 재산권이 침해됐다 하더라도, 또한 그게 공공필요에 의한 것이라고 하더라도 보상을 해 줄 규정이 없어요. 해줘야 된다는 규정이요. 따라서 국가가 보상을 굳이 안 해 줘도 되고, 다만 호의적인 지원을 하면 되지 않겠는가? 하는 논리가 있을 수 있겠죠.

◇ 김현정> 그러니까 문 닫기 전에 보상을 정해 놓고 닫았어야 되는 거 아니에요?

◆ 손수호> 그런데 일단 문을 닫고 일단 개성공단 가동을 중단시킨 것은 정치적인 결단 행위고요. 다만 그 전에 그러한 행위를 예상해서, 그런 가능성이 있기 때문에 ‘미리 보상절차를 만들어놓자, 개성공단을 보상 하는 대상으로 만들자’라고 생각했다면 입법부가 해 놨어야 되는데요. 입법부가 필요 없다고 봤기 때문에 안 한 것이거든요. 안 했거나 또는 생각도 못 했거나죠. 그렇다면 법적으로 볼 때 그로 인한 불이익은 감수할 수밖에 없는 상황이라고 봅니다.

◇ 김현정> 감수할 수 밖에 없는 그런 상황이었다는 말씀입니다. 고도의 통치행위기 때문에 이건 인정해야 된다는 건데요. 노 변호사님?

◆ 노영희> 이것을 고도의 통치행위로 볼 것이냐 아니냐의 문제는 두 번째 문제인데요. 지금 손 변호사님 말씀하시는 것이 국가배상법상 법률에 위배해서 공무원이 어떤 행위를 했어야 되는데 법률이 위배되지 않는데 왜 그런 논의를 하느냐? 이런 식으로 말씀하셨거든요.

그런데 제가 금방 초두에 말씀드렸잖아요. 헌법 23조에 안 맞는다. 헌법 76조에도 안 맞는다. 남북교류협력에 관한 법률 17조에도 맞지 않는다. 그리고 2013년 8월 남북당국간이 합의한 개성공단의 정상화를 위한 합의서 1항에도 맞지 않는다. 모든 법률을 다 위반하고 있음에도 불구하고, 법률에 위배되지 않기 때문에 국가배상법이 적용되지 않고 국가배상해 줘야 될 이유가 전혀 없다? 또 단지 이러한 행위는 대통령의 통치행위기 때문에 국민은 그냥 손실을 감수해야만 한다? 이런 논리는 부당하다는 것이죠. 지금 유신시대도 아니고 무슨 말도 안 되는 얘기입니까?

◇ 김현정> 그러면 헌법 76조 얘기를 먼저 해 보죠. 헌법 76조가 뭐냐면 비상시국일 경우에는 긴급재정명령을 발동한 뒤에 사후에 국회 승인을 받도록 되어 있어요. 지금처럼 정말 비상시국이라면 중단해 놓고 나중에 승인 받아도 된다는 거거든요. 노 변호사님?

◆ 노영희> 그렇죠. 비상시국이라는 먼저 명령을 발동한 뒤에 나중에 받도록 되어 있는데...

◇ 김현정> 정부는 지금 비상시국이라는 거 아닙니까?

◆ 노영희> 그런데 이게 사후에 승인받는 게 뭐냐면 국가를 소집하는데 시간이 걸리기 때문이거든요. 그런데 당시에 이미 국회가 열려 있었습니다. 한마디만 하면 되거든요.

◇ 김현정> 비상시국이었다고 하더라도 이번에는 승인 받을수 있는 환경이었다? 손 변호사님?

◆ 손수호> 물론 현행법의 절차 등을 본다면 위반했다고 볼 수 있는 그런 소지도 있습니다. 하지만 이번 사안의 특수성을 봐야 될 것 같은데요. 왜냐하면 굉장히 엄중한 안보위기가 닥쳐왔고 또한 그에 대해서 우리가 할 수 있는 조치가 무엇이냐는 거죠. 우리가 국제적인 국제사회의 제재를 이끌어내기 위해서 할 수 있는 조치가 무엇이냐고 봤을 때 개성공단 가동 중단 조치가 굉장히 적절하고 필요한, 그런 시기적으로 적합한 그런 조치였다는 가정 하에 말씀을 드리는 겁니다.

이건 통치행위로써 고도의 정치적인 결단이기 때문에 아예 사법 심사의 대상으로 볼 수 없는 것이 아니냐는 입장도 가능하다는 겁니다. 왜냐하면 과거에 이런 사례가 있었죠. 대북송금에 대해서 ‘이게 통치행위다, 사법심사대상이 아니다’라고 했지만 결국은 사법심사대상으로 봤고 결국은 처벌도 했습니다. 그로 인해서 발생했던 여러 가지 혼란도 있었고요. 아직까지 그런 부작용이 있습니다. 이런 것을 볼 때 이번 일의 경우에는 통치행위로 봐서 사법심사를 하지 않는 것이 맞다고 보이고요. 또한 당시에 사법심사를 한 판결문을 보더라도 이런 표현들이 있습니다.

◇ 김현정> 어떤 게 있나요?

◆ 손수호> 통치행위에 대해서는 사법심사를 자제할 필요가 있다.

◇ 김현정> 오히려 자제할 필요가 있다? 그러니까 76조 비상시국일 경우에는 먼저 재정명령 한 후에 사후에 국회 승인을 받도록 되어 있는 것에 대해서요. 노 변호사님은 국회 열려 있었는데 가서 물어보기만 했으면 됐는데 왜 안했냐라고 하셨지만 손 변호사님은 그런 차원이 아닌 이것은 고도의 정치적인 결단, 통치행위였기 때문에 그런 절차가 필요 없는 거다, 이런 말씀이세요.

◆ 손수호> 일단 아주 예외적인 경우라고 볼 수 있죠.

◇ 김현정> 아주 예외적인 경우라는 말씀. 노 변호사님?

◆ 노영희> 얼마나 예외적인지는 모르겠는데요.

◇ 김현정> 거기에서 지금 계속 걸려요.

◆ 노영희> 정부의 조치는 가급적 피해를 최소화하는 방식이어야 되고 불가피하게 큰 피해를 낳는다고 하더라도 그게 정말 북핵 재발방지를 위해서 실효적인 조치인지, 또 다른 수단은 없는지 이런 걸 검토해야 되는 겁니다. 그런데 실질적으로 이번 사건에서 정부가 주장하고 있는 내용은 뭐냐면 우리가 개성공단에서 북한 주민들에게 임금을 지불하는데 그런 돈들이 70% 이상이 핵개발에 쓰여졌다라는 것이고, 결과적으로 우리가 이 개성공단을 중단시켜야만 한다라고 주장하고 있는 거죠.

그런데 사실은 우리 옛날에 천안함 사태 났을 때에도 국민의 생명과 재산의 보호를 목적으로 한다는 입장에서 5. 24조치가 있었었고, 그 당시에는 이번과 같이 전면 중단이 아니라 신규투자만 금지되는 상황이었거든요. 그런 것으로도 충분히 할 수 있는 조치였음에도 불구하고 이번에 우리가 전면 중단을 시켰습니다. 그러면서 개성공단의 임금이 핵개발에 사용된다고 하는 얘기가 있었는데도 불구하고 지금 또 어제부터 얘기가 나오지 않습니까? ‘그 증거가 없다.’라고. 결과적으로는 과연 정부가 제대로 판단하고 제대로 확인을 하고 나서 이런 조치를 취했는지 그 부분이 또 문제가 된다는 거예요.

◇ 김현정> 우리가 한 가지 좀 짧게 다시 논의를 해야 될 부분이 뭐냐면요. 우리 헌법에 맞느냐 그르냐를 떠나서 이 개성공단에 대해서는 남북간의 합의서가 있었어요. 2013년 8월에 당국자들끼리 만나서 그 당시에는 북한이 중단을 하는 바람에 잠깐 중단이 됐다가 다시 정상화를 하면서 맺은 합의인데 ‘남과 북은 통행제한 및 중단사태 등 도발행위가 발생하지 않도록 하면 어떠한 경우에도 남북간 정세 영향을 받음이 없이 안정적으로 운영할 것을 보장한다’ 라고 양쪽이 도장을 찍었습니다. 그런데 급변하는 상황이 발생한 거죠. 그러면 이 합의서는 어떻게 되는 겁니까? 손 변호사님, 이건 어떻게 되는 거예요?

◆ 손수호> 물론 남북 간에 합의서가 존재하는 것이 사실이고요. 또한 지켜지면 좋은 것이었죠. 당연히 지켜져야 되는 것이었지만 특단의 사정으로 지켜지지 못하게 된 것입니다. 그런데 남북 당국간의 합의서라는 점을 주목할 필요가 있겠습니다. 따라서 우리 정부와 입주기업 사이의 계약은 아니라는 것이죠. 따라서 기업이 자체적으로 정부에 대해서 어떠한 계약상의 의무를 구할 수 있는 것은 아니다, 그런 근거는 적어도 아니다라고 볼 수 있겠고요. 또한 남북 사이에 이런 합의서가 계약서라기보다는 정치적인 선언문에 가깝다고 보는 것이 맞겠습니다.

◇ 김현정> 그러니까 기업 문제는 일단 떼어놓고 이런 식으로 남북 간의 합의서 맺은 것은 어느 정도의 효용을 갖는가? 구속력을 갖는가? 그게 일반인으로서 궁금해요.

◆ 손수호> 우리와 북한 사이의 관계도 중요한데요. 이게 대등한 국가냐, 대립하는 국가냐? 아니면 북한을 정말로 반국가 단체로 볼 것이냐 등등 굉장히 높게 올라가기 때문에 쉬운 문제가 아니죠.

◇ 김현정> 노 변호사님 어떻게 되는 겁니까, 이런 합의서는?

◆ 노영희> 그러면 합의서 만들지 말아야죠. (웃음) 합의서 만들어놓고 무조건 다 통치행위기 때문에 이 합의서하고는 상관없는 거라고 주장을 하게 되면 할 말이 없어요. 모든 게 통치행위라고 한다는 건 전부 다 초법률적인 얘기가 되어버리거든요.

그런데 대통령의 행위가 모든 것이 다 통치행위로 면죄부를 줄 수 있는 것은 아닙니다. 왜냐하면 대통령의 정치적 판단은 법률적으로 옳고 그름을 따지기 어려운 행위이기 때문에 거기에 대해서 우리가 그런 것을 따지지 말고 대통령을 믿고 이러한 행위가 우리에게 정당하고 불가피한 것이었다라고 그냥 받아들이자는 측면인데요. 대통령이 하는 모든 것이 고도의 정치적 판단이기 때문에 국민들이 거기에 대해서 왈가왈부할 필요가 없다, 왈가왈부할 수가 없다고 말을 하게 되면 결과적으로는 아무것도 할 수 없는 거예요.

◇ 김현정> 합의서도 그런 차원에서 볼 때...

◆ 노영희> 우리나라가 법치국가인데 그러면 합의서는 왜 만들고 이렇게 하겠습니까?

◇ 김현정> 손 변호사님은 남북관계는 상당히 특수하다 이 부분을 말씀하시는 거예요. 그래서 우리가 그런 상황에 대해서 정확하게 판단해야 된다는 말씀이고 노 변호사님은 특수한 거 맞지만 특수할수록 오히려 존중해야 된다는 입장이신 것 같은데 판결을 내야 할 시점이 왔죠. 우리 청취자들은 개성공단 중단 조치는 위법하다라는 노영희 변호사의 손을 들어주셨습니다. 손 변호사님. 지금 들으면서 갸우뚱하셨어요.

◆ 손수호> 저는 사실 정말 전혀 몰랐어요. 어떻게 될지 전혀 예상하지 못했는데요. 사실은 개성공단이 그동안 평화의 상징으로 좋은 기능을 했고 또 이번 조치가 굉장히 안타깝습니다. 저도 사실은 노영희 변호사님과 같은 입장인데 오늘 대립각을 세우면서 하다보니까 티가 나나봐요. (웃음) 청취자분들께서도 캐치를 하시는 것 같습니다.

◇ 김현정> 손 변호사님이 좀 덜 싸우셨어요. (웃음) 어쨌든 이건 우리 뉴스쇼 청취자 배심원의 생각이었고요. 노 변호사님도 한 말씀하시죠, 마무리 발언.

◆ 노영희> 박 대통령께서 말씀하신 것 중에 하나가 ‘남북경협기금의 보험을 활용해서 개성공단에 투자한 금액 90%까지 우리가 지급을 받을 수 있다’라고 얘기를 하셨는데요. 이것은 기본적으로 70억을 기준으로 90%이기 때문에 63억까지 밖에 사실은 보상을 못 받거든요. 그런데 실제로 이 한 기업들이 보통 몇 백억씩 투자를 했단 말이죠.

아무 것도 된 게 없고 또 이것은 그냥 주는 보험금이 아닙니다. 나중에 공장이 다시 가동을 하게 되면 결과적으로는 다시 토해내야 되는 돈이라서 이런 식의 보상은 아무런 의미가 없는 거거든요. 결과적으로 국민의 재산권이나 이런 걸 통합적으로 검토를 했어야 된다는 거죠.

◇ 김현정> 손 변호사님 너무 시무룩하지 마시고요.

◆ 손수호> 아닙니다. 기분 좋습니다.

◇ 김현정> ‘손 변호사님 힘내세요’라는 문자 들어와 있습니다. 다음 주 기대하겠습니다. 두 분 고생하셨습니다. 라디오 재판정이었습니다.